VNG Magazine Nummer 19, 1 december 2017

Auteur: Marten Muskee | Beeld: Jiri Büller

Het functioneren van onze democratische rechtsstaat is aan een herijking toe. De legitimatie van de volksvertegenwoordiging en het bestuur staat onder druk. Herman Tjeenk Willink, Minister van Staat en voormalig vicepresident van de Raad van State, neemt deel aan de Bestuurdersdag van de VNG. Daar spreekt hij over 'Hoe geloofwaardig is de overheid?', de bijlage bij zijn eindverslag als informateur.

Met zijn optreden tijdens de Bestuurdersdag wil Herman Tjeenk Willink lokaal bestuurders een denkrichting meegeven: ‘Van beneden naar boven in plaats van van boven naar beneden, van buiten naar binnen in plaats van van binnen naar buiten.’ Al is de bijlage die hij deze zomer als informateur schreef een reflectie van zijn ervaringen met de landelijke politiek, het document biedt voldoende aanknopingspunten voor een vergelijking met de gemeentelijke democratische en bestuurlijke processen.

Achtergrond voor het schrijven van de bijlage zijn de complexe en fundamentele urgente problemen die om een oplossing vragen en waarbij Tjeenk Willink diverse keren als informateur betrokken was. De oud-informateur concludeert dat het functioneren van de overheid het bereiken van resultaten soms in de weg staat. ‘We kunnen allerlei mooie plannen maken om de urgente problemen op te lossen’, opent Tjeenk Willink het gesprek. ‘Vervolgens blijkt echter vaak dat die plannen niet uitvoerbaar zijn omdat daarvoor de inhoudelijke of kwantitatieve capaciteit ontbreekt.’ De Minister van Staat adviseert om vooraf beter naar de uitvoerbaarheid van plannen te kijken en naar de ruimte die professionals krijgen om het beleid uit te voeren. Dat geldt ook voor de effecten en neveneffecten gedurende de uitvoering en de mogelijkheden om die te corrigeren. ‘Als je echt iets wilt, zorg dan dat het uitvoerbaar is en uitgevoerd wordt. Het klinkt zo logisch, het gebeurt zo weinig.’

Maakt die opeenstapeling van nieuw beleid in combinatie met het politieke streven naar een kleinere en goedkopere overheid, de overheid kwetsbaar en minder geloofwaardig?
‘De stapeling van beleid, de stapeling van reorganisaties en tegelijkertijd de overheidsfinanciën op orde willen brengen via bezuinigingen, het kan niet allemaal tegelijk. Iedereen zal dit, al is het achteraf, beamen nu langzamerhand de effecten van het gestapelde beleid in de afgelopen decennia zichtbaar worden.

Mijn conclusie is al enige tijd dat de weg waarlangs we de afgelopen decennia het functioneren van de overheid hebben benaderd, doodloopt. Er lag een sterke nadruk op de overheid als bedrijf en op het mechanisme van vraag en aanbod. Terwijl we datgene wat het fundament van ons staatsbestel vormt, de democratische rechtsorde en de instituties die die orde schragen, hebben verwaarloosd. De problemen in het functioneren van de overheid zijn geen organisatorische of managementproblemen. Het zijn in de eerste plaats politieke problemen. De politiek weet niet meer wat haar eigen functie inhoudt. Politiek wordt sterk geassocieerd met besturen en dat wordt weer sterk geassocieerd met regelen.’

Als je echt iets wilt, zorg dan dat het uitvoerbaar is en uitgevoerd wordt

Vragen bestuurders en ministers zich te weinig af wat die bestuurlijke functie inhoudt?
‘Het steeds opnieuw nadenken over de functies in ons staatsbestel vindt nauwelijks plaats. Toch was er dertig jaar geleden al alle aanleiding om dat te doen vanwege de afbrokkeling van de zuilen. Het verzuilde bestel vormde een vrij afgewogen organisch geheel, waarin de politiek vooral een legitimerende functie had. Toen dat bestel in elkaar zakte, hadden we opnieuw moeten nadenken over bijvoorbeeld de functie van de politiek. Als de politiek haar eigen functie niet goed uitoefent, heeft dat consequenties. De politiek wordt geacht steeds opnieuw te bepalen wat het algemeen belang inhoudt. Dat betekent keuzes maken op basis van waarden die ontleend zijn aan een visie over waar het met de maatschappij heen moet en de rol van de overheid daarin. Daarbij horen een werkelijk open politiek debat, dat legitimeert meer dan zo nu en dan een referendum, en politici, bestuurders en ambtenaren die ook kennis hebben van de essentie van democratie en rechtsstaat. Maar politieke visies zijn verwaterd, vaak ingewisseld voor financieel-economische overwegingen. Het open politieke debat is sterk beperkt en de kennis bij politici en bestuurders van de grenzen die democratie en rechtsstaat trekken, ontbreekt.’ 

Wat zijn daarvan de gevolgen?

‘Ambtenaren zijn loyaal aan de keuzes die politici maken, maar waaraan moet je loyaal zijn als er geen expliciete inhoudelijk keuzes worden gemaakt?  Daar komt bij dat de inhoudelijke en ervaringsdeskundigheid in het ambtelijk apparaat zijn teruggelopen door de bezuinigingen en door het afstoten van uitvoerende taken. Kritische tegengeluiden worden soms onderdrukt omdat ze, ten onrechte, als partijpolitieke tegenstand worden geïnterpreteerd. De paradox is dat wanneer er de facto alleen op geld wordt gestuurd, de uiteindelijke kosten voor overheid en gemeenschap hoger worden. Uitvoerbaarheid en uitvoering kunnen niet zonder inhoudelijke deskundigheid bij de overheid zelf. Dat geldt niet alleen op nationaal niveau, maar ook op lokaal niveau. De wijze van aanbesteden van zorgtaken heeft soms catastrofale effecten. Waarom laat een gemeente dat toe?’

De politiek weet niet meer wat haar eigen functie inhoudt

U stelt dat de legitimatie van de overheid een dubbele is: legitimatie via gekozen volksvertegenwoordigers en legitimatie via competent bestuur. Aan dat laatste schort het hem dus ook?
‘Nee, mijn redenering is: als aan de eerste legitimatie wordt getwijfeld, komt het voor de geloofwaardigheid van de overheid nog meer op de tweede aan. Het is de moeite waard om die legitimatie te versterken omdat heel veel mensen op de werkvloer zich buitengewoon inzetten. Juist daardoor gaat er veel goed. Vergelijk Nederland maar met andere landen. Wat de professionals op de werkvloer parten speelt, zijn controle op controle, regels op regels, en protocol op protocol. Die professionals hebben het gevoel dat ze hun eigenlijke werk niet meer kunnen doen. Als verpleegkundigen 40 procent van hun tijd aan administratie en niet aan hun eigenlijke werk besteden, is er iets grondig mis.’

Maar overheden pakken het woud aan regelgeving toch aan alle kanten aan?
‘Inderdaad, de overheid heeft de eigen regelzucht wat beperkt. Maar de ruimte in wet- en regelgeving wordt vaak “ingepikt” door anderen, bijvoorbeeld door zorgverzekeraars en beroepsgroepen zelf. Een van de oorzaken is het feit dat een groot deel van de publieke dienstverlening is verzelfstandigd en geprivatiseerd, terwijl de publieke verantwoordelijkheid daarvoor bij de overheid is gebleven. In gemengde publiek-private systemen waarin verantwoordelijkheden in elkaar overlopen, is de druk op extra controle groot, zeker als er veel publiek geld mee gemoeid is. Ook de zelden getoetste vooronderstelling dat, ook in de publieke dienstverlening, schaalvergroting goedkoper en beter is, leidt tot extra managementlagen en verantwoordingsmechanismen.’

Dit klinkt als een vicieuze cirkel.
‘Ik noem het eerder een prisoner’s dilemma, waarin eenieder, gemeten aan zijn eigen taak en verantwoordelijkheid, rationeel handelt. Het totaal daarvan zit de uitvoerbaarheid en de professionals op de werkvloer danig in de weg. Dat klemt extra als de diversiteit in de maatschappij groter wordt en de complexiteit van de problemen toeneemt. Elke normering, elk protocol, elk model houdt een reductie in van de veelkleurige maatschappelijke werkelijkheid waarin de uitvoerders hun functie uitoefenen. Alleen door ruimte voor de professionals op de werkvloer kan werkelijk “maatwerk” worden geleverd. Alleen zo kan ook een gezamenlijke (keten)aanpak van verschillende met elkaar verbonden complexe problemen succesvol zijn. Er is overigens vaak meer ruimte dan professionals denken of durven te benutten. Niet alle regels waarmee professionals op de werkvloer te maken krijgen of waaraan ze zich menen te moeten houden, zijn dwingend voorgeschreven. In ieder geval moet het groeiende percentage van de tijd die de professional nodig heeft voor administratie terug. Stel daaraan een grens van bijvoorbeeld 15 à 20 procent. Dat dwingt degenen die regels maken onderling na te gaan waar beperking mogelijk is. Ook gemeenten zouden zich moeten afvragen wat hun bijdrage aan die beperking kan zijn. Vertrouwen in de professionaliteit van uitvoerders moet daarbij het uitgangspunt vormen. Als je dat niet hebt, zoek de oplossing dan niet in nieuwe controlemechanismen, maar in verbetering van die professionaliteit. Ik weet dat dit gemakkelijker gezegd dan gedaan is, maar zoals het nu gaat, loopt het spaak.’

Er zijn geen totaalbeelden meer over de ideale maatschappij

Hoe kun je de dynamiek van het huidige stelsel dan doorbreken?
‘Om veranderingen mogelijk te maken, zijn ten minste twee condities nodig. Overeenstemming over het probleem dat moet worden opgelost, zo precies mogelijk gedefinieerd, en zo precies mogelijk geduid wie dat probleem hebben. Degenen die het probleem ondervinden, zijn vaak ook als eersten in staat een oplossing aan te dragen, of tenminste aan te geven of een oplossing kan werken en onder welke voorwaarden. ‘De tweede conditie is druk van buitenaf. Veranderingen bereik je zelden van binnenuit. Die druk kan vanuit de uitvoering worden opgebouwd. Maak de wederzijdse afhankelijkheid duidelijk. Waar tevoren niet alles te voorzien en te plannen valt, krijgt beleid vorm in de uitvoering. Beleidsmakers zijn van de uitvoerders afhankelijk. Politiek verantwoordelijke bestuurders zouden zich, juist ook lokaal, sterk moeten maken voor de eigen ruimte die professionals op de werkvloer nodig hebben. Politici horen ook inzicht te vragen en te krijgen in het percentage van de totaal beschikbare hoeveelheid geld in een sector voor enerzijds het “eigenlijke werk” en anderzijds de laag tussen de professionals op de werkvloer en de politiek verantwoordelijke bestuurder. Daarmee bedoel ik de tussenlaag van verzekeraars, autoriteiten, financieel controleurs, managers, communicatieadviseurs en externe deskundigen. Welk percentage komt daadwerkelijk terecht in de school, bij de wijkverpleging, bij de recherche en de politiediensten op straat? Groeit dat percentage of neemt het af?’

Heeft de situatie waarin de democratische rechtsstaat zich bevindt te maken met een verdwenen visionaire politieke elite die bevlogen was om de samenleving te verbeteren?  
‘Nee, dat is een te modieuze gedachtegang. Het heeft wel te maken met verbleekte ideologieën. Er zijn geen totaalbeelden meer over de ideale maatschappij. De tijd van “de grote verhalen” is voorbij. De meest urgente maatschappelijke problemen en de oplossingen daarvoor lopen ook niet meer parallel met de grenzen tussen de traditionele partijen. Het klimaatprobleem is niet links of rechts. Dat geldt voor veel problemen. Daarom is een open politiek debat zo belangrijk, te beginnen over de problemen die om een oplossing vragen en hun oorzaken. Welke oplossingen zijn er denkbaar en welke instrumenten kunnen daarvoor worden ingezet? Te vaak beperkt de politieke en publieke discussie zich vooral tot het laatste.’

Vandaar dat u oproept de regeerakkoorden niet dicht te timmeren?
‘Daar pleit ik al sinds 1994 voor. Een uitgebreid, gedetailleerd regeerakkoord beperkt de mogelijkheden van een open politiek debat. Het ontneemt partijen de mogelijkheid om ook ten opzichte van elkaar van positie te veranderen. Het dwingt tot fractiediscipline en fixeert de verhoudingen. Toch gebeurt het en dat is ook logisch. Elke partij moet laten zien dat het de moeite waard is om mee te regeren. Elke partij wil zekerheid dat er, in ieder geval de eerste tijd, geen kabinetscrisis ontstaat. Elke partij wil weten wat de financiële mogelijkheden en vooral ook grenzen zijn. Maar toch, is deze wijze van formeren op de langere termijn nog houdbaar?  Eén ding is echter wel duidelijk: wat de overheid doet, wat een kabinet zelf bereikt, is in belangrijke mate afhankelijk van hoe de overheid feitelijk functioneert en zou moeten functioneren. Weten we nog wat de essentie is van de democratische rechtsstaat en van de functies daarin? Weet iedere politicus, bestuurder, ambtenaar of rechter nog wat zijn of haar eigen functie inhoudt en wat van die inhoud in de dagelijkse praktijk terechtkomt? Je kunt het dagelijks functioneren niet beoordelen, laat staan verbeteren als je niet weet waaraan je dat functioneren moet ijken. En verbetering is dringend nodig.’